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村级民主选举历时态之探析

——对一个村委会连续三届选举现场观察的调查报告

2008-04-25 21:54:17 作者：来源：互联网浏览次数：6 文字大小：【大】【中】【小】

　　自实行村级民主直选以来，直选后对村级民主建设的进程发挥了何种的作用，村民的参与程度如何及其出现的原因是什么？现通过对一个村委会连续三届选举的现场观察调查分析为案例，对上述问题进行了分析和回答。

一．问题的提出

自90年代中期以来,特别是在1998年11月，全国人大常委会正式通过颁布了修改后的村委会组织法，村委会的直选工作进入一个全新的阶段。在基层，民主制度建设首先是作为一种新的社会控制机制来使用的^[1],而村级民主直选是实行这种机制的有力工具。

村民直选已经过三届,经过直选后的村委会治理状况是否得到了有效的好转,乡村两级关系发展如何,选民的态度发生了什么变化,导致发生这些变化的原因是什么,应如何改进村民直选工作促进村级民主的发展,很多专家学者对上述问题进行了多视角的研究。鉴于现在很多对村级民主选举的研究只是静态研究,对选举后的村民反映和村委会治理情况并没有跟踪调查,使得研究结论未能更进一步分析选举的各种异化现象,而不能更好地分析村委会民主治理各种现象的深层次原因。

因此,笔者在1999年第一次进行海选时就着手收集了资料,并在选举后对之进行跟踪调查,特别是在对其后的两届村委会选举时进行现场观察,注重研究村民选举行为,通过对案例的描述和调查资料的分析及对选民行为的研究,得出有关结论。（笔者对下文中出现的地名和人名做了相应的技术处理)。

二.村委会概貌

中塘村委会位于江西省D县W镇东南部,全村辖13个小组,其中中塘和下塘都是大族,中塘有四个组,下塘有三个组,其余的组较小,故该村宗族势力较明显。

1999年的选举资料表明：全村有2986人,其中共产党员279人,有选举权的村民为1768人。中塘的两委会共有7人，即村党支部书记张荣财（下塘二组）、村委会主任张泉仁（中塘三组）、民兵营长张奔强（中塘二组）、会计张能昌（冯什元小组）、协税员张文泽（中塘一组）、计生专干张常年（下塘三组）、治保主任张中详（下塘三组）等。在选举前,当时的村委会主要工作还是完成镇里催缴三提五统任务。

因之，村委会干部几乎全部为中塘和下塘等大族的村民担任。而张能昌能担任会计则是因为书记张荣财是他的姨夫的缘故。

三.案例的描述

该村的第一次海选在1999年11-12月,这是由镇党委政府根据县委的部署在全镇范围开展的统一选举。在选举之前，镇党委政府按照上面的统一部署，利用召开村民会议,有线电视,发放文件,张贴宣传标语等形式大力宣传村民直选的作用和对发展村级民主建设的意义。一时间街头巷尾、房前屋后人们议论的话题都是村民自治。在选举前两天，有些村庄甚至出现连续几个晚上狗吠不止的现象，据说是拉选票的人不停地在各户人家中穿梭奔走。可见，村级民主直选的推行在当时还是深入人心的。

（一） 1999年11-12月的选举^[2]

在1999年村委会换届前夕，镇党委政府就已经决定中塘村党支部的书记张才荣因为年龄已经超过60岁，劝其退休，由村委会主任张泉仁担任党支部书记。其空缺的村委会主任决定由村民直接选举产生。

表一：1999年12月中塘村委会主任选举资料统计概况表

选举类别		提名海选					正式选举
类别	选民登记总数	投票情况		得票数			投票情况		得票数
		会场投票	流动票箱	张能昌	张奔强	其他	会场投票	流动票箱	张能昌	张奔强
数据	1768	1768		531	419	815	1768		883	985

在县民政局和镇政府工作人员的监督情况下，该次的选举,全村共设13个投票会场,主会场设在大塘二组的村委会办公室。各项选举工作形式上按照选举纪律严格进行，先是12月22日成立选举委员会筹备海选准备工作,12月25日经过海选提名产生两名正式候选人,最后在12月26日的正式选举中决出正式当选人。在正式的选举中,选举的结果是张能昌以微弱的多数票胜出,同时当选的两位村委是张文泽和张中详。但在刚宣布选举的结果是，村主任候选人张奔强以张能昌在选举的过程中一直和副镇长刘宏在一起并以乡镇的名义为其拉选票为由指责张能昌违规。在双方的争执过程中发生了推拉的行为，张能昌不小心把藏在怀中的砍刀掉在地上，引起了支持张自强群众方面的愤怒，而张能昌称其只是为了防身而已。选举现场出现短时间的群众情绪失控。最后镇党委书记和镇长亲临现场控制了局面。但镇党委也没有当场宣布选举的合法结果，最后是将两人一起任命为村委会副主任，以便在以后的工作中进一步考察决定村委会主任的人选。

2000年2月，镇党委政府任命张奔强为村委会主任，而张能昌愤而外出务工。2000年6月，张奔强被任命为村党支部书记，形成书记主任一肩挑的格局。但在村里各项工作中,因自峙宗族势力较大,使用的工作方法简单粗暴,引发村民的相当不满。有人当面指责他：“选举时我又没有投你的票,你不就是花钱买了个狗屁官当吗,有什么好威风的?”.在其主持工作中,该村连续发生几起村干部和村民相对抗的暴力事件,导致该村被列为全县后进村重点管理。2001年3月他卷款8.5万元到厦门务工，而将一堆乱摊子由镇党委政府收拾。可以说，这次的选举以全盘失败而告终，一是没有选出一个好班子，二是丧失了村民对党委和直选的信任。

（二）2002年12月的选举

村委会主任的选举工作照常开展，然而在第二次的操作过程中，不少小组出现倒退的现象，主要原因就是第一次直选出来的村委会治理不力导致村民的政治冷漠。^[3]由于上次选举的教训，大部分村民对选举换上冷漠症，看到“选举真的是这么假”，更加深了他们的怀疑与冷漠心态，有的选民认为，在现行体制下再怎么选村干部也没有用，“上面不选，光下面选哪有什么用？”在数个组皆有选民说：“条条蛇都会咬人”。尽管乡村两极工作人员进行动员，很多村民还是对选举持鄙视的态度。

村民的选举冷漠直接导致选民投票总数的下降、流动票箱的增加。对照表一和表二可知，第一次选举由于村民选举热情高，流动票箱没有发挥作用。而第二次选举因较多选民拒绝到会场投票，迫使工作人员采用流动票箱动员投票。此次选举，出现候选人“一枝独秀”和大量代为写票的现象，流动票箱的投票完全是按照工作人员的意图进行写票的。

表二：2002年12月中塘村委会主任选举资料统计概况表

选举类别		提名海选					正式选举
类别	选民登记总数	投票情况		得票数			投票情况		得票数
		会场投票	流动票箱	张开林	张长年	其他	会场投票	流动票箱	张开林	张长年
数据	1895	769	1126	829	387	679	982	913	1532	365

最后选举产生的村委会主任是张开林，其兄在省委办公厅任职，可以说本次的选举完全是按照镇党委政府的意图进行的。

（三）2006年12月的选举

在全面取消农业税后，村委会主任的职位又引起村民的兴趣，选民参加投票的数量大幅上升，又有许多人想当村干部。以上情绪在投票过程中直接表现为会场投票数大幅上升，流动票箱数量下降剧烈。

表三：2006年12月中塘村委会主任选举资料统计概况表

选举类别		提名海选					正式选举
类别	选民登记总数	投票情况		得票数			投票情况		得票数
		会场投票	流动票箱	张开林	张小辉	其他	会场投票	流动票箱	张开林	张小辉
数据	1926	1322	604	1028	439	459	1267	659	1611	315

在镇党委政府的合法操作下，确保了张开林顺利当选村委会主任。在随后的工作中，村委会的工作照常进行，村民们对村级民主选举又回到以前选谁都无所谓的那种心态。

四.案例的分析

通过对上述资料的解读和案例的分析，我们可以得出如下推论。

（一) 选举态度的消极。在选举过程中，村民对于选举的消极行为主要表现为对于选举的逃避态度。

1，村民对选举缺乏热情。许多村民认为谁当干部都差不多，与自己的切身利益并没有瓜葛。一是由于村里不仅收入很少，还有债务，当了干部也没有意思；二是村干部在村民中的印象很坏，很多人不愿得罪太多的人；三是选了村委会主任也不管用，因为村里全部事情均由书记说了算。

2，村民对选举错误理解。这主要来源于村民长期以来形成的对于乡村政治的理解，他们天然地认为选举是无用的。因为长期以来，他们并没有享受过真正的选举，他们看过了太多的真戏假作的所谓“民主”。很多村民对村自治的具体情况并不了解，认为选举无非是换换人，谁当都一样。

3，村民对选举消极抵制。在现实中，一些怀揣某种动机的上级领导或者村干部本人还往往在选举中做点手脚，使得农民比较多地看到了民主过程的消极方面，因而，他们对于选举的逃避甚至抵制行为成为较普遍的现象。但这并不是农民本身的问题，更不能成为一些人士坚持中国农村不可以实行直接民主的理由

(二) 选举规则的破坏。导致村民选举冷漠的原因有两种：一是历史的原因，既往的生活经验，或者说中国农村缺乏民主传统所形成的心理积淀导致村民对于选举采取冷漠的态度；二是现实的原因，在村级选举过程中，选举的组织者对于选举规则本身的活生生的破坏。

1，从选举组织的角度看。破坏选举规则的选举组织者，主要是乡镇干部。较多情况是破坏选举程序的村支书由乡里或扶贫工作组定，村委的选举由支书一手安排。认真推究起来，几乎每一起选举问题都有乡镇干部的责任。因为所有的村级选举都是由乡镇甚至县级派员指导组织的。

2，从选举程序的角度看。投票环节最容易出现作弊行为，其方式主要有：一是滥用流动票箱。选举工作人员主要利用流动票箱作弊，可以说流动票箱是最方便工作人员作弊的选举工具。二是委托投票不规范。许多人代填票数超过1张，一些工作人员在发放选票时往往将全家的票交由一人代填，使得一人一票的选举成了“户代表”选举。三是投票没有严格遵循“秘密”原则。不少选民填票时十分随意，随便抄别人的或请人代填；有的人则站在其他选民身边观看其划票，迫使其碍于“ 情面”填自己或自己所支持的人。

3，从选民行为的角度看^[4]。一是一些人要么受宗族观念、帮派意识影响，要么受利益驱动，搞非法选举活动，出现非法拉票、私下承诺、设障阻挠、相互攻击等情况；二是有些人为了当选，采取“用钱竞标”、“用钱拉票”方式参与到选举中来；三是有些地方选民不能正确行使权力，选举中投人情票、感情票、金钱票，致使“老好人”和“圈内人”当选，敢干事、会干事的人落选。

（三）选举干部的任命。乡镇政府对于选举采取什么样的做法，关系选举的成功与否，同时也关系村民对于选举的评价和参与方式。如果一个乡镇的领导无意组织一次真正的村级选举，那么，这个村的选举断无成功的可能^[5]。

1,乡镇党委的任命权。从1999年的选举案例可以看出，党委政府对村干部的选举任命依然有最后的决策权.当前，中国农村是在数千年专制传统的条件下搞民主，也是在几十年人民公社高度集权的基础上搞民主。尽管村民们现在非常需要民主化的社区生活，但他们没有在既定的程序规则下建构民主生活的训练。

2.乡镇政府的恐民症。对于地方政府特别是乡镇政府是否意愿真正推动村级民主是关系直选的要害。他们的担心在于政府对于村级干部的直接控制一旦退出，必定直接削弱基层政府对于村级的控制，甚至直接危及乡镇政府的目标实现和政府运行本身。因此，他们对于基层民主的积极支持是有条件的，于是便有了基层选举和管理活动中种种违反选举规则的事情。规则一旦被践踏，“民主”就被参了水，农民看到了假东西，进一步导致了他们的政治冷漠。这可能是当前推动基层民主的最大障碍。

3,乡镇政府的介入权。乡镇政府直接介入有如下原因：一是他们认为农村选民素质低, 选不出高素质的村委会成员。据调查, 选民选举村委会成员, 大多数时候是受经济利益的影响, 谁能带领大家搞好经济, 谁就是他们心目中的候选人；二是部份乡镇干部已习惯于用领导关系的办法处理事情, 还未从“为民作主” 调整到“ 让民作主” 的认识上来, 他们担心民选的村委会不会按照他们的旨意办事。

（四)选举权力的角逐。大量村民对于选举的冷漠，并不意味着村级干部基本上是一个无人问津的领域。

1．对待权力的不同价值观。在中塘村，当村干部还是一个炙手可热的选择。不管是处于何种目的，相当多的村民们还是很看重甚至向往村干部职位的，即使他们口头上对之不屑一顾。因此，就出现了一方面许多村民对于选举表现出冷漠的同时，另一方面还有围绕村干部选举进行的激烈的权力角逐。

2．角逐权力的规则法制化。实际上，不论参与还是没有参与纷争的农民，他们都需要以有秩序有规则的方式进入。可以设想，如果失去了基层政府的正确主导，一般情况下的村级选举很容易演变为乡间势力人士的权力斗争，这种斗争可能以家族宗族的形式表现出来，也可能以乡村恶势力的形式表现出来，还可能以黑金政治的形式表现出来。

五. 案例的结论

因此，由上述分析，我们可以得出如下四方面的结论。

（一）民主制度核心是民主选举

选举一经启动，民主就开始成长。不论这样的选举如何混乱，不论这样的选举有多少“名堂”，有选举比没有选举能带给村民和村干部一些新的民主理念。因为，在以后的职务活动中，当选者都要自觉不自觉地考虑到基层民众会有何种反映。我们不应当因为选举中存在这样那样的混乱就轻易否定选举对于基层民主的直接推动。目前，农村已经有推进民主的利益基础，农民有参与社区管理的现实要求，不等于农民能够自然而然地操作民主的进程。我们就必须积极引导农民参政议政,形成一个良好的民主治理氛围.

（二）民主制度的重心是农村农民

在基层民主的推进过程中，如果没有农民的自发参与，来自干部的限制就会很多。在许多情况下，农民的自发参与被视为闹事，并且受到打压，引发了特殊形式的参与危机。如果这种情景不改变，基层民主本身会成为基层政府手中的“橡皮泥”。更重要的是，在政策设计中，有一种想法是试图通过选举等民主方式来解决干群关系问题，来化解基层矛盾。^[6]但是，由于基层政府领导在操作中的行为变异，引发农民对于这种变形“民主”的漠视。其结果，不仅没有缓和基层矛盾，而且也制约了民主的成长。这就要求我们必须将农民视为民主的主力军, 培育真正意义上的农民组织,形成民主治理体制。

（三）民主制度的中心是上级党委

依据村民委员会组织法的规定, 村委会成员应由村民选举产生, 乡镇政府可以派干部或专门工作组对选举工作进行指导、监督, 使选举真正反映体现村民群众的真实意图。但目前仍有一部分地方的村干部由乡镇党委直接任免, 有的地方不仅直接任免村主任, 而且还任免其他村干部；有的乡镇干预和操纵村委会的选举, 当对选举的结果不满意时, 乡镇就找借口不予批准, 重新安排选举, 或者不再经过选举而直接任免。由此可见，村民直选在某种程度上说只是改变村官的产生方式，并未改变村委会的原有属性。

（四）民主制度的离心是选举违规

一些地方负责指导、监督选举的行政人员根本不懂选举, 不了解选举, 让他们去指导、监督, 如同摆架子, 造成了选举过程违规操作现象。从选举委员会的产生到候选人提名, 代票、流动票箱、秘密划票以及点票, 这些最容易出现漏洞的地方往往存在问题, 以至于个别人钻空子操纵了选举。结果, 一方面是上级任务必须完成, 另一方面村委会干部不谋其政却又占据其位, 使乡镇党委和政府“两头受气、左右为难”^[7]。所以,必须注重消除选举过程中的违规行为。

要而言之,民主制度的核心是民主选举。尽管当前在直选过程中尚存有许多缺陷,但只要着力转变乡镇党委的执政理念,规范选举过程的程序,激发村民参与选举的热情,村级治理建设将会出现一个良性的互动过程,从而促进基层民主建设的发展。

参考文献：

[1][5]赵树凯．关于一些地方村民消极对待村级选举的分析[J]．中国发展观察，2007（1）。

[2]冯志峰. “选举冷漠症”缘何产生. 南方农村报.2007-4-21（2）。http://www.nfncb.cn/newsdetail.aspx?newsId=941。

[3]王小军．退步的海选—对中村第二次直选的解读[J]．求实，2005（1）。

[4]周代志．当前村级直选中的新情况、新问题及其对策[J]．四川行政学院学报，2003 （6 ）。

[6]肖唐镖．中国乡村社会中的选举．战略与管理[J]，2002（5）。

[7]周纯义．村级直选中存在的问题与对策．引进与咨询[J]，2002（5）。

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